Nel compulsare la dottrina costituzionalista ed amministrativista degli anni recenti si rileva tendenziale approvazione per la riforma del titolo V della Carta Costituzionale,posta in essere con l.cost.3/2001,e disappunto per le leggerezze di ordine tecnico-giuridico che il legislatore costituzionale in tale occasione palesò nella redazione di norme talora incerte per imperizia,talora per callido opportunismo in previsione della molteplicità di soluzioni interpretative da prescegliersi in ragione del futuro contingente assetto dei poteri e delle,a questo connesse,successive convenienze.

Orbene,la riforma della l.cost.3/2001 da attenta dottrina è criticata per ragioni di metodo;l'approvazione a maggioranza di una riforma costituzionale è la sventurata decisione unilaterale della maggioranza medesima di cambiare le regole del gioco senza la partecipazione della minoranza;di mutare i fondamenti della democrazia senza interloquire con la parte debole della democrazia stessa,la minoranza,che la Carta ha come ratio di proteggere e di garantire.S'è trattato di una violenza filosofico-giuridica senza eguali.

E a nulla vale invocare il referendum confermativo poi dalla stessa maggioranza indetto:è lo snaturamento di un istituto di democrazia diretta garantista posto a usbergo della minoranza e a supplenza dell'insensibilità dell'istituzione rappresentativa(istituto da maneggiare dunque con estrema tutela come quello ex art.75)in istituto di democrazia plebiscitaria(e si pensi a Napoleone III e ai tristi anni del Ventennio).

Come sensibili amministrativisti hanno affermato sovente(e.g.,G.Clemente di San Luca),il sistema maggioritario ha trasformato la Costituzione da rigida in flessibile:non sono più necessarie le alleanze complesse e trasversali,da costruirsi con faticosa arte compromissoria nelle Camere al tempo del pluralismo idelogico(che si rifletteva poi nei gruppi parlamentari e nelle posizioni da questi assunte nell'assemblea) proprio del sistema proporzionale puro(e non di questo ibrido proportionellum),pensate dal saggio Costituente del 1948 per mutare la Charta,ma basta il diktat dell'esecutivo per compattare le maggioranze parlamentari genuflesse al Governo e completamente acritiche e decerebrate che,incoscientemente dimentiche del significato giuridico-politico della Costituzione,a colpi di maggioranza assoluta votano modificazioni scellerate al documento fondamentale della Repubblica;salvo poi far approvare tali scempi dal corpo elettorale,anch'esso insensibile e inconsapevole della profonda lacerazione che così si crea nel Paese e del ruolo e del significato di una Costituzione in una democrazia che si vorrebbe pluralista.Così la Costituzione che nel dopogurra,sugli insegnamenti di Kelsen,si volle rigida e al riparo da golpe delle maggioranze,terreno comune di un popolo profondamente eterogeneo culturalmente,politicamente,persino etnologicamente(nonostante le recenti dichiarazioni sull'esistenza di una "civiltà"intesa come comune e atavico patrimonio genetico da opporre all'Islam che riecheggiano stranamente quelle su di una "razza italica"del '38)diviene flessibile.(Ma non è sicuro che ciò ch'è flessibile,abusandone,non si spezzi).

E dunque:nonostante le giustificazioni addotte dalla maggioranza del 2001,concernenti il voltafaccia del centrodestra al momento del voto definitivo dopo l'approvazione di un testo condiviso in Bicamerale,resta il gesto,gravissimo e assurgente a un significato metatemporale,che si eleva aldilà della singola legislatura e che appare come un sacrilegio blasfemo che mai più forse consentirà di tornare al timore e alla reverenza tributati ante,e dovuti,alla Costituzione:l'approvazione di una riforma costituzionale coi numeri della sola maggioranza.

E.fondandosi su questo ripugnante precedente,anche l'ultima maggioranza ha interpolato,da sola,il testo fondamentale,in modo ancor più autoreferenziale,in modo ancor più profondo.

Corollario della flessibilità,e della libera disponibilità della Carta dei diritti di tutti da parte dei rappresentanti dei più,è anche che la Costituzione e la sua eventuale revisione siano ormai oggetto di accordi cencelliani e di scambi di bassa cucina politica.Con l'aberrante esito che un partito del cinque per cento,decisivo per il formarsi della maggioranza parlamentare,possa ottenere in cambio del proprio apporto alla coalizione il consenso degli altri partiti della maggioranza a cambiar la Costituzione;di tal che,il cinque per cento dei parlamentari(vel il cinque per cento dei cittadini)riesce a modificare(in sostanza da solo)la Carta Costituzionale,grundnorm,base dell'ordinamento giuridico e suo fondamento di legittimità,sacrario dei diritti inalienabili di ciascuno e di tutti,soprattutto delle minoranze e dei più deboli(che sono sempre i più aggrediti,perché indigesti ai più,che hanno orrore di guardare e riconoscere l'altro da sé).

E'chiaramente dunque incontestabile la necessità rilevata da tale più avvertita dottrina di cercare soluzioni sia al livello della legislazione ordinaria,che al livello della normazione di rango costituzionale,per restituire allo Stato-Comunità un corpus di norme fondamentali comuni su cui edificare la nostra società;pluralista e democratica.

Preme evidenziare un ultimo aspetto,relativo alla obiezione secondo cui la modificazione del quinto titolo della parte seconda della costituzione sarebbe un intervento di ordine sostanzialmente tecnico esente da ricadute sul contenuto propriamente politico-garantistico della Costituzione e pertanto tale da giustificare revisioni anche non condivise dalle opposizioni;l'obiezione è subdola e in mala fede:è chiaro a chiunque il profondo e reciproco rapporto tra organizzazione e attività:laddove si disciplina l'organizzazione,indirettamente si disciplina anche l'attività che risente della distribuzione dei poteri e del peso attribuito nel sistema ordinamentale agli enti territoriali e agli organi dello Stato;e laddove si disciplina l'attività evidentemente si deve aver conto dell'organizzazione e dell'assetto politico-finanziario di poteri,competenze,disponibilità economiche da essa architettato.E'per questo,e.g., che una riforma sulla magistratura è anche,ma non soltanto e non soprattutto,una riforma concernente un ordine(sic in Cost.)o una corporazione(così alcuni detrattori,ma anche accorti studiosi,v.Cammisa):è anche,e forse soprattutto,una riforma della maniera di amministrare la giustizia,la riforma di un potere dello stato la cui deminutio va ad accrescimento degli altri poteri,maxime di quello esecutivo.

Questo quindi sul metodo della riforma costituzionale;senza volere dar peso alla dottrina forse eccessivamente schierata che ha parlato(in relazione alla riforma Calderoli)di una illegittimità della riforma stessa a cagione dell'esplicarsi di un potere addirittura Costituente e non già Costituito,quale è quello di questo Parlamento.

Ma le mie critiche(qui quasi del tutto in controtendenza con i Partiti politici del Paese e con la dottrina giuspubblicistica)sono rivolte anche al contenuto della riforma costituzionale del 2001.

Essa,secondo l'agiografia,avrebbe reso conforme a Costituzione il sistema amministrativo così come copernicanamente rivoluzionato dalle leggi-delega Bassanini I e II(leggi 59/97 e 127/97)e peraltro implementato gli stessi principi generalissimi della Costituzione(come e.g.la sospirata attuazione dell'art. VIII delle disp.trans. e fin.,secondo taluni autori non ancora completamente ottemperato neppure con d.P.R.616/1977)e la visione originaria del Costituente che ipotizzò quale tertium genus tra Stato accentrato e Stato federale lo Stato regionale,visione codificata nella Charta.

Che il sistema amministrativo della Prima Repubblica avesse sofferto di elefantiasi e disarmante inefficienza ed inefficacia è verità storica ed esperienziale.Che la soluzione risiedesse in un modello fondato sulla sussidiarietà e sulla conseguente allocazione delle funzioni amministrative al livello più prossimo ai cittadini,è questione di politica legislativa da analizzarsi sotto molteplici profili.Tenterò di effettuare tale indagine in maniera sistematica e succinta:

a)il Paese presenta discrasie tra le diverse Regioni che(talora col sangue)sono state quasi superate nel corso di 150 anni di unità(peraltro costruita con un'annessione e non con un processo pacifico e condiviso);in considerazione dell'esigenza di rendere finalmente coeso uno Stato,segnato dall'aver drammaticamente affrontato la questione meridionale e il conflitto con le tensioni autonomistiche del Vaticano e più recentemente le istanze demagogiche e razziste della c.d.Padania,non ritengo sia stata scelta culturalmente valida il conferire alle Regioni competenze legislative tali da incrementare tali profonde differenze,non sempre vissute con spirito di reciproca curiositas e tolleranza,ma invece di frequente motivo di asti e conflitti.Non si parla di appiattimento o di cancellazione coatta delle specificità;bensì di tutela di pilastri di una società e di uno Stato-Comunità che devono essere(sul modello francese)comuni e largamente condivisi.(v.art 117.3 in materia di legislazione concorrente:istruzione;professioni)

b)la ripartizione delle risorse economiche ai sensi dell'art.119 è assolutamente contrario ai principi solidaristici che dovrebbero caratterizzare in armonia con i primi dodici artt. della Carta e la parte prima della stessa l'organizzazione del Paese;gli enti territoriali applicano tributi propri;dispongono di compartecipazioni al gettito erariale riferibile al loro territorio;eventuali fondi perequativi sono soltanto norme esornative,che ammantano di solidarismo una Costituzione cattiva ed egoista nel titolo V,in dissonanza con l'ispirazione del '48;non dovrebbe essere eccezione alla regola delle risorse autonome la esistenza di un fondo perequativo,bensì dovbrebbe rappresentare istanza primaria di una Repubblica una e indivisibile(ex art.5 Cost.)ripartire le risorse per la salvaguaridia delle regioni più bisognose;non dovrebbe invece costituzionalizzare la carità pelosa di uno Stato pater familias che ordina ai figlioli più fortunati di dare un tozzo di pane ai figlioli più disgraziati,carità estorta con un mugugno degli obbligati.Così si divide il Paese:su istruzione,salute,tutela sul lavoro,previdenza,campi fondamentali di esplicazione della personalità dell'individuo

c)il potere legislativo concorrente attribuito alle regioni e il potere esclusivo residuale(che la Corte Costituzionale e la dottrina maggioritaria ritengono di rinvenire pur nel silenzio del legislatore costituzionale e alla presenza di elementi testuali per nulla affatto univoci nell'art 117.4)ha oberato la Corte Costituzionale di conflitti infiniti tra Stato e Regioni;ritengo che l'Alta Corte dovrebbe occuparsi di ben altro,oltre che di actiones finium regundorum tra potere legislativo statutale e regionale.Secondo una solida prassi di enunciazione di principi e sistematica loro negazione,l'unità giuridica ed economica del Paese pare pertanto lungi dall'essere realizzata,maxime in considerazione dei risibili strumenti che la Costituzione ed il TUEL apprestano per superare eventuali empasse e cortocircuiti del sistema(e.g.art.120 comma 2 Cost.);una amministrativista ha affermato che il prezzo della equiordinazione dei livelli territoriali è il caos nei momenti di crisi;io credo che questo prezzo sia troppo alto.

Si pensi ancora alle esasperazioni nimby;nessuno auspica un potere forte noncurante del parere delle comunità locali;ma certamente non può ciascun cortile fermare l'economia di un paese:dai degassificatori all'alta velocità,alla gestione dei rifiuti.

d)infine,concludo con un elemento metagiuridico.Ma forse non necessariamente da categorizzarsi come tale.

La moltiplicazione delle sedi decisionali e di potere funge altresì da moltiplicatore del malgoverno e della corruzione.Massimamente nella nostra bellissima e maledetta terra,circoscrivere l'area di elezione del potere politico significa facilitare l'accesso della malavita organizzata dentro le istituzioni,con una sostanziale identificazione(comprovata da eclatanti rivelazioni di un pentito siciliano)di potere mafioso e potere amministrativo locale.

Mi domando dunque se tale riforma abbia ottemperato alle necessità dei cittadini per i quali era stata votata.Sempreché essa(nella declinazione oggi vigente ex l.cost.3/2001,così come in quella della riforma Calderoli semmai passerà il referendum confermativo)non sia stata invece approvata per strappare consensi alla Lega Nord e su spinte di lobby ed elites.

Io ritengo invece che una più diffusa ed agevole partecipazione al procedimento amministrativo,l'informatizzazione della P.A.,lo svecchiamento della classe dirigente(con la fine di consolidate gerontocrazie),la fissazione di regolamenti interni più meritocratici,la chiara demarcazione dei poteri e delle funzioni di Regioni,Province,Comuni e l'attribuzione a questi ultimi e alle Province di materie esclusivamente amministrative e non già politico-amministrative,e alle Regioni di compiti di solo indirizzo politico-amministrativo concernente le specificità stricto sensu(senza evocare peculiarità etnico-culturali)obiettivamente rilevabili(e.g.turismo,risorse culturali)con il mantenimento allo Stato,ente esponenziale di noi tutti,perché siamo prima italiani,e solo dopo campani e casertani(e.g.),della titolarità di tutte le scelte e le decisioni che possono riversarsi generalmente su tutto il Paese,e un opportuno avvicinamento delle funzioni amministrative al cittadino mediante decentramento organico della P.A.statale e mediante lo strumento della delega di funzioni a Province e Comuni avrebbero certamente conseguito risultati(dato che ormai più che la legalità degli atti vale l'amm.ne per risultati)più felici e idonei a vivificare i gangli amministrativi del Paese facilitando la gestione economica e culturale delle nostre risorse.

Ma forse avrebbe scontentato certe istanze celtiche e avrebbe frustrato le aspirazioni di certi amministratori,che amano dirsi Governatori,come quasi neppure s'era adusi nelle satrapie persiane.

GABRIELE TROMBETTA